La nouvelle bureaucratie managériale : une maison de fous (1/3)

bureaucratie-paperasseUn « cela va de soi » s’est construit autour du terme de bureaucratie. Qualifier de bureaucratique telle ou telle organisation, surtout lorsqu’il s’agit de l’administration publique, permet de la discréditer à peu de frais et de s’autoriser de ce discrédit pour mettre en doute la pertinence de sa finalité. Examinons de quoi est faite cette critique qui semble faire consensus. 

L’objectif de cette série d’articles est d’affaiblir la critique libérale de la bureaucratie publique, et toute une vulgate économico-politico-journalistique qui s’en réclame. D’une part en rééquilibrant le débat par le rappel des éléments que l’on peut mettre au crédit de la gestion bureaucratique (1/3). D’autre part en soulignant la dimension parfois purement idéologique (et au service d’intérêts de classe) des critiques de l’administration publique, en particulier celles de l’État-providence dans les années 70-80 (2/3). Enfin en montrant comment la solution de remplacement qu’une telle vulgate a contribué à installer se réduit à un système de gestion dont les conséquences sont précisément ce que ce système était censé combattre (3/3).

Il s’agit en somme d’isoler précisément les éléments critiquables du système bureaucratique (effets pervers, dysfonctionnements, etc.), pour saper le mouvement d’extrapolation d’une critique qui s’appuierait sur ces éléments indiscutables pour « jeter le bébé avec l’eau du bain », c’est-à-dire se prévaloir de critiques pertinentes visant les moyens pour les appliquer sans justification aux fins, ou encore légitimer une critique du rôle politique de l’administration par la critique de ses dysfonctionnements (selon un faux raisonnement qui conduirait par exemple à disqualifier l’État social au motif qu’il engendre une administration bureaucratique).

Bureaucratics by Jan Banning - Bolivie, 2005

Bureaucratics by Jan Banning – Bolivie, 2005

-I-

LE PROGRÈS BUREAUCRATIQUE

1/ Qu’est-ce que la bureaucratie ?

La bureaucratie désigne en un sens neutre une forme d’organisation du travail (1), et s’entend en un sens critique d’une perversion de cette organisation (2).

(1) Le terme, construit à partir d’une métonymie (le bureau entendu comme lieu de pouvoir), décrit un type d’organisation où l’activité des parties est strictement encadrée par le droit (les statuts, le règlement, ou toute autre forme de procédure), connaissant une forte hiérarchie, dont les relations de pouvoir peuvent être représentées sous la forme d’un système pyramidal, avec une forte division du travail et des responsabilités. Le point important est que le pouvoir du bureau réside dans les procédures, les règles, qui se doivent d’être claires, consultables, stables (permettant la prévision) et faisant autorité (pouvant servir de justification, afin trancher en cas de désaccord).

(2) La bureaucratie désigne surtout péjorativement les dérives -pour certains, nécessaires- d’une telle forme d’organisation, que ces dysfonctionnements ou effets pervers soient mis en évidence par les savants ou remarqués par les usagers. La bureaucratie, c’est alors l’acmé de tout ce que la gestion administrative peut comporter de négatif : gabegie monumentale, formalisme absurde, rigidité, lenteur, indécision, incompétence et corporatisme des personnels. On se représente les bureaucrates tristes, ennuyeux, perdus dans la paperasse, accrochés à leur poste comme des patelles à leur rocher.

L’imaginaire collectif est nourri par différentes productions culturelles1 (livres, films, documentaires, émissions médiatiques, sketchs d’humoristes) qui mettent en scène les différents problèmes, en insistant en général sur la critique fonctionnelle (les procédures incompréhensibles, les rapports sans humanité avec les agents) et se prolongeant éventuellement par une critique politique (l’individu broyé par la machine administrative).

Les Douze Travaux d’Astérix, René Goscinny et Albert Uderzo (1976)
– La maison qui rend fou –

2/ La forme incontournable de l’administration moderne

Il n’est pas inutile de rappeler que l’émergence du phénomène bureaucratique est liée à l’évolution de nos sociétés et des types d’organisations qui les animent : entreprises, associations, partis politiques et administrations. La croissance de la division du travail et de la taille des organisations rend nécessaire par souci d’efficacité la bureaucratisation des instances de gestion et de contrôle : « elle est aujourd’hui tout bonnement inévitable de par les besoins de l’administration de masse (des personnes ou des biens). On n’a que le choix entre la «bureaucratisation» et la «dilettantisation» de l’administration » (Max Weber)2

Il est bon d’insister sur le fait que la bureaucratie ne concerne pas seulement l’administration publique, mais touche également les entreprises capitalistes, dès lors qu’elles connaissent plusieurs échelons de commandement ou en raison d’une grande diversité d’activités ou d’une importante division des tâches, nécessitant des postes dédiés à la coordination horizontale (entre les différentes activités) ou verticale (afin de transcrire les ordres de la direction vers l’échelon opérationnel, ou de faire remonter en les synthétisant les résultats ou les propositions des échelons inférieurs). Bref, les entreprises, particulièrement les grandes, abritent quantité de bureaucrates, des cadres improductifs n’appartenant ni aux équipes de direction, ni aux niveaux strictement opérationnels.

Playtime - Jacques Tati (1967)

Playtime – Jacques Tati (1967)

3/ Un progrès politique

Il paraît également nécessaire de ne pas oublier certaines justifications politiques de la bureaucratisation de l’administration, par-delà l’approche purement gestionnaire ou en termes d’efficacité. Loin d’être vue comme une excroissance monstrueuse, elle est d’abord analysée comme un progrès (par exemple par Hegel ou Weber), un nouvel âge de l’organisation, plus rationnel.

3/a/ L’instrument de l’universel

Hegel ne traite pas explicitement de la bureaucratie, mais de l’administration. Elle est le moyen par lequel l’État se rapporte aux individus (Hegel l’interprète, dans son style à faire suer tout étudiant en philo, comme ce qui réalise la descente de l’universel vers le singulier). L’administration prolonge le rôle de l’État, qui est de rationaliser la société civile en affirmant la supériorité de l’intérêt général sur les intérêts particuliers.

« Cette fonction de subsomption [application de la règle générale au cas particulier] en général est le domaine du gouvernement, qui comprend également les pouvoirs juridiques et administratifs qui se rapportent immédiatement à l’élément particulier de la société civile et qui affirment l’intérêt général à l’intérieur même des fins particulières.3 » (§ 287)

« Dans les actions des fonctionnaires et dans leur formation se trouve le point où les lois et les décisions des gouvernements atteignent le particulier et deviennent valables dans la réalité. » (§ 295, remarque)

Hegel y voit un progrès de la rationalité du droit sur la soumission à la force ou aux contraintes de la coutume, des relations de clan, de village ou de famille. En effet, confier l’application du Droit à un corps relativement indépendant c’est garantir l’impartialité et la défense de l’intérêt général : « la grandeur de l’État est un élément essentiel pour diminuer l’importance des relations privées de famille et autres, pour rendre impuissantes et émousser la vengeance et la haine » (§ 296). Le fonctionnaire va être considéré comme un héros œuvrant dans l’intérêt général, car détaché à la fois de l’influence et des connivences de son groupe d’appartenance le plus immédiat, et de la poursuite d’intérêts particuliers (comme membre d’une entreprise privée par exemple).

Georg Wilhelm Friedrich Hegel

Georg Wilhelm Friedrich Hegel

(§ 294) L’individu qui, par un acte souverain, est attaché à une profession officielle, est astreint à remplir son devoir, substance de sa situation. C’est une condition de cette union dans laquelle il trouve comme conséquence de cette relation substantielle une carrière, la satisfaction assurée pour son individualité et la libération de sa situation extérieure et de son activité officielle de toute autre dépendance ou influence subjectives.

Remarque : L’État ne compte pas sur les prestations volontaires et arbitraires (par exemple, la juridiction exercée par les chevaliers errants), justement parce qu’elles sont arbitraires et volontaires et que leurs auteurs se réservent de les accomplir d’après des buts subjectifs.

L’extrême opposé aux chevaliers errants serait pour le service de l’État le cas du serviteur de l’État qui serait attaché à son service par le besoin sans véritable devoir et également sans droit. Le service de l’État réclame au contraire le sacrifice de satisfactions individuelles et arbitraires, celui des buts subjectifs, et donne le droit de trouver ces satisfactions dans l’accomplissement du devoir mais en lui seulement. C’est ici que se trouve, sous cet aspect, l’union de l’intérêt particulier et de l’intérêt général qui constitue le principe de l’État et fait sa solidité intérieure. (…)

Par la satisfaction assurée des besoins particuliers disparaît le besoin qui pousse à chercher les moyens de les satisfaire aux dépens de l’activité officielle et du devoir. Dans la puissance générale de l’État, ceux qui sont chargés de l’exercer, trouvent une protection contre une autre force particulière : les passions privées des administrés dont les intérêts privés sont lésés par l’affirmation de l’universel.

3/b/ La forme pure de la légitimité légale-rationnelle

Weber va analyser explicitement la forme bureaucratique de l’administration.  Le sociologue nous enjoint à prendre au sérieux la métonymie, et voir dans ce « pouvoir des bureaux » un exercice du pouvoir qui se déplace des individus concrets vers la paperasse, c’est-à-dire la loi et la procédure, qui sont les mêmes pour tous. « Le type le plus pur de domination légale est la domination par le moyen de la direction administrative bureaucratique. »

Max Weber

Max Weber

L’administration purement bureaucratique, donc fondée sur la conformité aux actes, l’administration bureaucratico-monocratique [par opposition à collégiale], par sa précision, sa permanence, sa discipline, son rigorisme et la confiance qu’elle inspire, par conséquent par son caractère de prévisibilité pour le détenteur du pouvoir comme pour les intéressés, par l’intensité et l’étendue de sa prestation, par la possibilité formellement universelle qu’elle a de s’appliquer à toutes les tâches, perfectible qu’elle est du point de vue purement technique afin d’atteindre le maximum de rendement – cette administration est, de toute expérience, la forme de pratique de la domination la plus rationnelle du point de vue formel. Dans tous les domaines (État, Église, armée, parti, entreprise économique, groupement d’intérêts, association, fondation, etc.), le développement des formes « modernes » de groupement s’identifie tout simplement au développement et à la progression constante de l’administration bureaucratique : la naissance de celle-ci est, pour ainsi dire, la spore de l’État occidental moderne.

Weber repère donc dans le développement de la bureaucratie un progrès de la rationalité et de la légalité, c’est-à-dire la substitution d’une gestion collective et impersonnelle à une gestion personnelle et arbitraire (système féodal, petite entreprise, etc.). C’est « la domination de l’impersonnalité la plus formaliste : sine ira et studio, sans haine et sans passion, de là sans «amour» et sans «enthousiasme», sous la pression des simples concepts du devoir, le fonctionnaire remplit sa fonction «sans considération de personne» ; formellement, de manière égale pour «tout le monde», c’est-à-dire pour tous les intéressés se trouvant dans la même situation de fait. »

Le fonctionnement bureaucratique de l’administration publique est donc censé éviter, ou lutter contre :

  • l’arbitraire et l’imprévisibilité : des commandements que reçoit le fonctionnaire (par une structure hiérarchique fondée sur des procédures écrites), et du sort que l’administration fait aux usagers (égalité de traitement) ;

  • les passe-droits et l’obscurité du recrutement : ce dernier étant fondé sur les compétences ;

  • la partialité et le clientélisme, parce que le fonctionnaire ne peut agir que dans le cadre fixé par la procédure, et obéit à sa hiérarchie ;

  • l’abus de pouvoir et la corruption (le détournement de la fonction que l’on occupe) : l’appropriation du pouvoir par le fonctionnaire étant rendue impossible par la séparation nette entre la fonction et son titulaire – la fonction étant définie statutairement par le droit administratif. Le fonctionnaire français par exemple n’a pas de contrat de travail, son emploi est directement régi par les dispositions de la loi et du règlement (décrets, arrêtés)4.

4/ Conclusion

On n’aura pas perdu son temps si l’on retient de cet article la réfutation de deux lieux communs :

  • la réduction du phénomène bureaucratique à la seule administration publique ;

  • l’idée que l’organisation bureaucratique n’est qu’un problème.

Bureaucratics by Jan Banning - USA, Texas, 2007

Bureaucratics by Jan Banning – USA, Texas, 2007

1 Comme Le procès de Kafka, 1984 d’Orwell, ou Brazil de Terry Gilliam.

2 Max Weber, « La domination légale à direction administrative bureaucratique. », texte extrait d’Économie et société (1921). Références complètes et téléchargement sur le site Les classiques des sciences sociales. Toutes les citations de Weber proviennent de ce texte.

3 Hegel, Principes de la philosophie du droit (1821), trad. André Kaan, éd. Tel Gallimard (1989). Toutes les citations de Hegel sont tirées de cet ouvrage.

4 On consultera les articles Wikipédia « Droit administratif », « Fonction publique française », et « Pouvoir discrétionnaire ».

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